行政强制超出必要合理性应撤销

【案情】 原告蒋二红因吸食毒，先后两次分别被定海公安分局行政拘留15日。2011年3月21日，定海公安分局作出《责令社区戒毒决定书》，责令蒋二红接受社区戒毒三年，自2011年3月24日至2014年3月23日止，社区戒毒执行地为阜阳市姜堂镇人民政府。该决定于2011年3月24日送达蒋二红。

2013年3月21日，经群众报告，阜阳市公安局姜堂派出所经审查，发现蒋二红自2011年3月24日以来，没有到社区戒毒执行地报到。遂依据《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第一款第（一）项之规定，以拒绝接受社区戒毒为由作出《强制戒毒决定书》，决定对蒋二红强制隔离戒毒二年。蒋二红不服提起行政诉讼。

【裁判】一审法院经审理，判决维持颍泉公安分局作出的强制戒毒决定。蒋二红不服提起上诉。

二审法院审理认为：《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第（一）项规定：吸毒成瘾人员拒绝接受社区戒毒的，由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒的决定。《吸毒成瘾认定办法》第四条规定：“公安机关在执法活动中发现吸毒人员，应当进行吸毒成瘾认定；因技术原因认定有困难的，可以委托有资质的戒毒医疗机构进行认定。”第六条规定：“公安机关认定吸毒成瘾，应当由两名以上人民警察进行，并在作出人体生物样本检测结论的二十四小时内提出认定意见，由认定人员签名，经所在单位负责人审核，加盖所在单位印章。”

《吸毒成瘾认定办法》于2011年4月1日实施。该案中定海公安分局对蒋二红作出责令社区戒毒的决定时《吸毒成瘾认定办法》尚未生效，定海公安分局未能依据该办法规定的程序和条件作出吸毒成瘾认定。颍泉公安分局于2013年3月22日对蒋二红作出强制隔离戒毒决定时，《吸毒成瘾认定办法》已经实施，该局应当进行吸毒成瘾认定或者提供吸毒成瘾证据。定海公安分局作出的责令社区戒毒决定，虽然已经认定蒋二红属于吸毒成瘾人员这一法律事实，但由于新施行的法规规定了吸毒成瘾认定程序和条件，因此颍泉公安分局以定海公安分局的原决定推定蒋二红吸毒成瘾的依据不充分，作出对蒋二红强制隔离戒毒决定时，没有提供吸毒成瘾认定的证据，属于部分事实不清，证据不足，适用法律错误。遂依法判决撤销阜阳市公安局颍泉分局作出的对蒋二红强制隔离戒毒决定。

　【评析】1、关于新法律法规的适用问题。新法律法规颁布实施即产生法律约束力，对生效后发生的案件应当适用。公安部、卫生部颁布的《吸毒成瘾认定办法》于2011年4月1日实施，颍泉公安分局于2013年3月22日对蒋二红作出强制隔离戒毒决定时，应当按照《吸毒成瘾认定办法》规定的程序和条件进行吸毒成瘾认定。

2、关于证明标准问题。证明标准是证据证明案件事实所需要达到的程度。证据学上一般把证明标准分为三类：优势证明标准；明显优势证明标准；排除合理怀疑的证明标准。目前我国刑事诉讼所采用的是排除合理怀疑的证明标准；民事诉讼所采用的是优势证明标准。行政诉讼既不同于刑事诉讼，也不同于民事诉讼，它以采用明显优势证明标准为原则，以优势证明标准和排除合理怀疑证明标准为补充。在行政案件中，一般适用明显优势证明标准；优势证明标准主要适用于财产权争议的行政裁决，如土地所有权或者使用权争议的行政裁决；排除合理怀疑证明标准主要适用于对人身或者财产权益有重大影响的行政案件，如限制人身自由的行政处罚和强制措施、责令停产停业、吊销证照等。

行政强制隔离戒毒是公安机关对吸毒成瘾人员在一定时期内，在戒毒场所进行生理脱毒、心理矫治、适度劳动、身体康复和法律道德教育的一种强制措施。目的是为了教育和帮助吸毒成瘾人员戒掉毒瘾回归社会，保护公民身心健康，维护社会治安秩序。但强制隔离戒毒本身又具有行政制裁、限制人身自由性质。在运用证据认定该类案件事实时应当采用排除合理怀疑的证明标准。根据《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第（一）项的规定，颍泉公安分局作出强制隔离戒毒决定时需证明蒋二红系吸毒成瘾人员。但该分局提供的推定蒋二红吸毒成瘾事实，存在以下两点合理怀疑：第一，相对于新颁布的《吸毒成瘾认定办法》规定的吸毒成瘾条件、程序而言，此前的认定方法不尽完善，由此作出的认定结果准确性、科学性较差，使用前后两种认定方法很可能得出不同的结论。第二，即便认可先前由定海公安作出的蒋二红吸毒成瘾认定，但两年后对其作出强制隔离戒毒时能否认定蒋二红仍为吸毒成瘾人员，对吸毒成瘾人员的认定有效期限有无限制。因此，颍泉公安分局提供的证据，达不到排除合理怀疑的证明标准。

3、关于行政强制行为的适当性问题。《行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》中规定：行政机关“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式”。根据上述规定，实施行政行为不仅要合法，同时也要遵循适当性原则。适当性原则也称为合理性原则，是比例原则在行政强制实施过程中的体现。比例原则要求行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式，如此才是适当、合理的。在强制手段和非强制手段都能达到行政管理目的时，应当采用非强制手段，不得采用强制手段；在实施强制手段时，在达到行政目的的前提下，应当采用对当事人损害最小的措施。适当性原则进一步规范了行政机关自由裁量权的使用，突出强调具体行政行为的合理性。

强制隔离戒毒是较为严厉的限制人身自由的行政强制措施，实施这一行政强制措施时，应当适用适当性原则。本案中，蒋二红因两次吸食毒品被分别行政拘留15日，随后被责令社区戒毒，已经为其行为承担了相应法律责任。当发现蒋二红没有到社区戒毒执行地报到时，社区戒毒执行单位可以督促其报道和履行社区戒毒义务。颍泉公安分局仅以其未到社区戒毒执行地报到为由，即作出强制隔离戒毒两年的决定，不符合“戒毒工作坚持以人为本、关怀救助原则”，行政强制超出了必要性、合理性，应依法予以撤销。

（陶善义 阜阳市中级人民法院）