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行政比例原则的理解和适用

广泛的行政裁量权需要司法监督和控制。虽然行政诉讼法已将行政裁量纳入司法审查范围,但是由于法律规范提供的审查标准十分有限,运用行政合理性原则对行政裁量权进行司法监督和控制一直进行政审判的难点。比例原则是为规范、制约行政裁量权而创立的一项行政法基本原则,在我国虽然还处于理论发展阶段,没有明确的法律规定,但其作为基本的行政法原则已经得到一致认同,是目前比较公认的对裁量行为进行审查的标准之一。有些学者甚至将其与民法中的诚实信用原则等同起来,称其为行政法中的“帝王条款。”

比例原则在行政法学领域中具有重要地位,我国台湾著名的行政法学者陈新民教授认为: “比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则,其在行政法学中所扮演的角色,可比拟‘诚信原则’在民法居于帝王条款之地位,所以,吾人称比例原则是行政法中之‘帝王条款’当不为过”。德国行政法大师奥托•麦耶称之为行政法的“皇冠原则”。

比例原则受到越来越多国家宪法学和行政法学的借鉴和移植,目前已成为公法学界研究的热点问题之一。其作用在于规制公共权力行使的手段和方法,引导国家机关审慎地行使国家权力,协调好公益与私益之间的关系。发展至今,比例原则的基本涵义可以定义为:行政主体在职权范围内行使行政自由裁量权时,应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行,不能超过必要限度,因而也被称为“最小侵害原则”、“禁止过度原则”、“平衡原则”等。

一般认为,比例原则包括三个子原则:适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。

1、适当性原则(suitability)。适当性原则又称目的性原则,或适合性原则,是指行政主体的目的与手段之间必须适当,如果采取的行政措施不能实现行政目的或无助于达到行政目的,那么就违反了适当性原则,也就违反了比例原则。可见,这一原则是从“目的取向”上来规范行政权力与其行使主体所采取的措施之间的比例关系的。

2、必要性原则(necessity)。又称最小损害原则。行政主体的行政行为如果要造成对公民利益的侵害,那么必须采取可供选择的各种措施中对公民权益限制或损害最小的措施。例如我国《人民警察使用警械和武器条例》第4条规定:人民警察使用警械和武器,应当以制止违法犯罪行为,尽量减少人员伤亡,财产损失为原则。

3、均衡性原则。又称狭义的比例原则 指行政行为所追求的公益价值应当和所侵害的公民权益之间保持一定平衡性,公益价值应大于实现公益价值所侵害的公民权益。根据这一原则,如果损害或成本巨大,而所要实现的行政目的很小,行政机关是不得采取行政措施的。对于这一原则,德国学者mayer.kopp 曾讲到:警察为驱逐树上的小鸟已无他法,只有使用大炮时,虽可达到驱鸟的目的,但使用大炮的后果不堪设想,所以违反比例原则不得为之。

总之,行政法中的比例原则是目的与手段,权力预期的公共利益与损害的公民权利之间进行权衡,从中寻找最佳途径的一个可操作性的准则。

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