确认行政行为无效不受起诉期限限制

【案情】

2000年7月7日，原告王某（女）与陆某（男）登记结婚。2013年6月王某得知B区民政局于2007年12月19日为其与陆某办理了离婚登记，而其本人从未去办过离婚手续，故诉至法院，请求确认该离婚登记行为无效。被告B区民政局辩称，王某的起诉已超过5年最长起诉期限，应予驳回。

【评析】

1、被诉离婚登记行为是无效行政行为

离婚登记是公权力对有关法律事实的确认，是行政确认行为。该行为的基础法律事实是夫妻双方自愿离婚并对子女抚养和财产分割达成一致，关键证据是民政部门留存双方签字认可的离婚协议书。本案中被告留存的离婚协议书中没有原告的签名，被告也无证据证明原告曾申请离婚，离婚登记行为缺乏证据。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款规定人民法院有权确认行政行为无效，但是对于什么是无效行政行为没有明确的界定。理论通说认为，无效行政行为是重大且明显违法的行政行为，“重大”是指行政行为的实施给相对人权益带来重大的影响；“明显”是指一般理性人均可轻易对行政行为的违法性作出肯定判断。被告的离婚登记行为明显没有事实基础，且对原告的人身权利造成重大影响，属重大且明显违法情形，应为无效行政行为。

2、对无效具体行政行为，当事人任何时间都可以向法院起诉请求确认无效，不受起诉期限限制

无效行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力。无效行政行为产生以下法律后果：行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任，可以在任何时间请求法院宣布该行为无效。德国、日本和我国台湾地区等已经将行政诉讼类型化的国家或地区均将起诉期限主要适用于撤销之诉，确认无效之诉不受时效限制。我国行政诉讼尚未类型化，并未对起诉期限的适用范围进行规定，在司法实践中起诉期限被生搬硬套地适用于所有行政案件，未能达到为行政相对人提供有效且“无漏洞”救济的目标。本案中原告在超过五年后才知道被告为其办理了离婚登记，而陆某未再婚。被告拒不改正违法行政行为，若其起诉再因所谓超期不被法院受理，原告人身权益受到的重大损害便无法得到救济。为了行政相对人权益的全面保障，依据法理，应认定王某起诉请求确认B区民政局离婚登记行政行为无效，不受起诉期限的限制。

（作者：寇秉辉 天津市高级人民法院）