深圳市“史上最严厉交规”是否具有合法性深圳市立法机关有权制定处罚力度大于法律数倍的地方法规吗要弄清这些，应从法规性质入手，即深圳市交通违法行为处罚条例从本质上是属于深圳经济特区法规，还是属于深圳市地方性法规。但问题的关键是，深圳市目前身兼两个角色，谁也无法严格分清深圳市人大常委会制定的这部交通法规到底是哪一种法规。因为《立法法》和当初的授权决定都不够明确，缺乏划清界限的基本标准。

　　泥头车等重、中型货车一年3次超载最高可罚8万元，套牌假牌车将被罚款5万元!被称为“史上最严厉交规”的《深圳市经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》已于8月1日起正式实施。此外，条例还在国内首创了“累计加罚”、“一违多罚”和“社会服务令”等规定和制度。条例实施首日的不少受罚车主惊呼“吃不消”，一些外地车主更是因为不清楚条例而喊冤，有律师则指出交管部门应在条例实施初期设定缓冲期(8月3日《法制日报》)。

　　笔者同意关于设立执法缓冲期的建议，尤其对外地车主更需如此。这也是执法人性化和实现实质公平的内在需要。不过，除了实施问题，还有一个更值得认真探讨并向公众阐释清楚的重要问题，那就是:深圳市“史上最严厉交规”是否具有合法性与相关上位法是否有抵触深圳市立法机关有权制定处罚力度大于法律数倍的地方法规吗

　　其实，这个问题早在深圳新条例草案公开征求意见时就已经凸显，并有4位广东律师专门就此上书全国人大常委会，请求对深圳交通处罚条例进行审查和监督。令人遗憾的是，律师的上书如泥牛入海没了回音，而深圳的条例则在稍加修改之后予以表决通过。尽管深圳新条例已正式实施，但在公众中形成的合法性质疑并没有因此而烟消云散，很有必要进行一番研究和探讨。

　　笔者认为，要弄清深圳“最严厉交规”是否合法、有无超越立法权，应从法规性质入手，即深圳市交通违法行为处罚条例从本质上是属于深圳经济特区法规，还是属于深圳市地方性法规。之所以有此一说，源于深圳市目前的双重角色，一是作为经济特区的深圳市，二是作为广东省所辖、较大的市的深圳市。前者有权依据全国人大常委会授权制定经济特区法规，有权变通法律、行政法规和地方性法规的规定，而后者则只能对法律、行政法规和广东省地方性法规制定实施性和执行性法规，无权变通上位法的规定。

　　结论很清楚，如果认定深圳市的新交规属于经济特区法规，那么依据全国人大常委会授权和《立法法》的相关规定，其处罚原则、措施和幅度超出《行政处罚法》和《道路交通安全法》的规定，就不存在法律障碍;而如果只能认定深圳市的新交规属于地方性法规，那么结论就会完全相反。但目前最难认定的问题，恐怕就是这部新条例的性质了，尤其是从今年7月1日起深圳经济特区范围已经扩大到全市。

　　一般而言，依据《行政处罚法》和《道路交通安全法》的规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定，并不得设定限制人身自由的行政处罚。即地方道路交通安全违法行为处罚规定只能在《道路交通安全法》及其实施条例规定的行为、种类及处罚幅度范围内规定，如果超出即为越权和违法，其合法性就要受到质疑。但问题的关键是，深圳市目前身兼两个角色，谁也无法严格分清深圳市人大常委会制定的这部交通法规到底是哪一种法规。因为《立法法》和当初的授权决定都不够明确，缺乏划清界限的基本标准。

　　《立法法》虽有一条明确的授权限制，即有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项不得授权，但它只适用于对国务院的授权，而不适用于对经济特区的授权。而且对经济特区的专门授权决定中也没有明确规定授权立法的具体范围，是否包括社会管理法规以及是否包括限制人身自由的强制措施和处罚的设定权，并不清楚。允许经济特区立法变通的范围和标准不明确，必然导致全部领域均可变通执行的结果。这样的笼统授权，是经济特区授权立法制度的一大缺陷。从某种意义上讲，经济特区事实上享有了比国务院乃至全国人大常委会更大的立法权，或许这在改革开放初期我国社会主义市场经济法律体系非常不健全的情况下十分必要，但在社会主义市场经济法律体系已比较完善的今天，还是否必要、是否合适，颇值得探讨。

　　另外，《深圳市制定法规条例》规定，在“为贯彻实施国家赋予特区的特殊政策而需要制定法规”和“为特区的体制创新、产业升级和对外开放而需要先行先试”的两种基本情况下，应当制定特区法规。那么，在道路交通安全违法处罚事项本已有较为完善健全的法律法规的情况下，是否属于“应当制定特区法规”的情况，恐怕也值得讨论。

来源：检察日报 李克杰