正义网北京1月20日讯（记者施燕燕）占地面积逾7000平方米，投资近亿元，坐落在深圳南澳东山海域的“海上皇宫”被披露违建，激起了轩然大波。17日下午，“海上皇宫”主人郭奎章约请多家媒体记者，登上漂浮在海上的移动宫殿说明情况，称“皇宫”修建获得各级领导支持，绝不会被拆除。郭奎章的“开口”使得事件更加扑朔迷离。
“海上别墅”是不是违章建筑？与土地上的建筑不同的是，海上建筑应该归哪个部门监管？作为身份不明物仍存在七年之久，是不是存在行政部门监管不力问题？正义网记者连线法律专家学者和律师进行解答。
“海上皇宫”是不是违章建筑？
北京大学法学院教授、博士生导师，行政法专家王锡锌接受正义网记者采访，他表示，“海上皇宫”肯定是不合法的。“海域归国家所有，搞养殖也好，其他的开发也好，首先建在哪里应该获得许可，就像我们在陆地上要获得土地使用许可一样，在海域上同样需要，本质上海域和土地是没有区别的。”
王锡锌教授解释，在土地上搞建筑，如果没有土地使用许可，那建筑就是违法的；此外违建可能牵涉到很多方面，比如土地使用许可，建设用地许可，规划许可、开工许可等等，所有这些在海域上是同样适用的，如果没有海域使用许可，其他的各种许可都是不可能的。“因此认定海上皇宫是违法建筑，从法理和法律规定来讲，我认为是有依据的。”
广东广和律师事务所资深律师兰天作为深圳本地律师对“海上皇宫”一事极为关注，他对“海上皇宫”是否是违建表示有疑虑，他认为媒体称“海上皇宫”是违章建筑不是很谨慎，目前海洋局还没有定论，应该是一个还没有定性的说法。
针对“海上皇宫”主人郭奎章解释，“海上皇宫”以休闲娱乐名义对海域进行开发，而在众多媒体的披露中，将“海上皇宫”描述为私人会所，从这个角度讲，兰天律师认为确实存在钻了法律空子的嫌疑，“在《海域使用管理法》和《广东省休闲渔业管理试行办法》上，并没有对海上休闲旅游开发使用有一个明确的规定，那对私人兴建别墅这样的行为更是找不到合理的依据。”
监管部门监管不力应担责
“海上皇宫”作为海上的建筑物应该归哪儿管？王锡锌教授解释，就海域使用权来讲，无外乎海洋局和国土资源局，“国土资源局也是有管理权的，可能不是每个城市都有，但是对深圳这样的沿海城市来说，是应该有的。”海上建筑的具体监管，首先是一个使用权的问题，其他的和陆地上是没有任何本质上的区别。“比如你的项目是否违反整个规划，规划部门要管，建设方面也有安全质量问题，这方面建设部门肯定也是要管的。”
据媒体报道，“海上皇宫”于2003年动工修建，因无海域使用权一度被立案调查。但是从2003年到现在近七年的时间，作为“身份”并不明晰的海上建筑物一直存在。
王锡锌教授认为，这样的情形出现存在监管不力的问题。“在海洋上和陆地上都存在对违法建筑监管不力的情况，这种违法很多时候是当事人和监管部门共同导致的，违法情况的持续有很多时候并不是监管部门不知道。”
兰天律师也提到，“海洋局曾经有一个正式的批复，公司的经营也获得了许可，这说明对于‘海上皇宫’，行政机关是知道的，并且每天有巡查的船只，这个情况不能说不清楚，但是几年后，还是同一个机关，开出行政处罚，乃至向法院提起诉讼，这是相互矛盾的。”
王锡锌教授解释，监管部门监管不力可能导致两个问题，一是违法情形一直持续，这种持续会不会因为时间的流逝而变成合法的既定事实需要考虑。“因为行政处罚法有一个处罚的时效，违法的行为发生以后两年内如果没有进行处罚的话，就不能再进行处罚了。”；二是刚开始是行为人违法，但是因为监管部门没有及时制止违法行为，违法行为的后果可能会放大，监管不力导致不断增长的违法结果是不是监管部门也应该承担责任？“如果不承担责任的话会带来很大的问题，会造成‘放水养鱼’情况的出现，这对法律所保护的利益和当时人来说都是很不公平的。”
王锡锌教授认为，在“海上皇宫”问题的处理上，要考虑因为执法不力带来的损失，或要追究行政机关及责任人员的法律责任，否则就不能强调有效，及时、到位的监管效果。“在我建的时候不理我，事后又随时可以制裁，这实际是对执法权的一种滥用，不履责不作为本身就是消极的滥用权力。”
法律存在空白 “海上皇宫”有试验性意义
王锡锌教授表示，在海域开发、旅游等方面，国家虽然有相关的法律法规，但是随着经济和旅游的发展，针对海域开发越来越迫切的需求，确实存在立法上的滞后。
兰天律师认为，“海上皇宫”多次申请没有获得正式答复，暴露了法律的缺失和立法的滞后。“从媒体报道来看，他们曾经向广东海洋局在内的三级主管机关都提过申请，但是一直没有正式的答复。因为法律上的规定不明确，我想主管机关可能也存在批复后和法律不符的顾虑。”
兰天律师认为，海上皇宫的兴建在一定程度上是一个试验性行为，“因为立法是滞后的。”兰天律师举例说明，在陆地上建房子，要设计规划图，用土规划许可证等等问题，那在海上兴建建筑的话应该是怎么一个规定？包括旅游、休闲、娱乐资源的开发，很多问题在法律上现在还是找不到依据的。
北京普贤律师事务所律师张欣也持有同样看法，“‘海上皇宫’的出现是一个新鲜事物，它既然存在就有其价值，不能一概否定，这说明我们的法律确实是有欠缺的，需要进一步完善。”
王锡锌教授认为，管理体制的理顺，比如海域项目开发的各个环节到底应该找谁，管理权力的分配，体制怎么来规定，这些方面确实是我们急需完善的，“不然的话别人是不敢开发的，有风险，要么干了以后就成了违建，同时对监管部门来说，没有具体规定，他们可能会觉得这不是自己的职责，多一事不如少一事，导致不作为发生。”
“海上皇宫”绝不是拆还是留的单选题
“海上皇宫”该不该拆？
王锡锌教授认为可以考虑几方面的因素，“首先要考虑规划的问题，看它是不是和规划有严重冲突，如果说规划中不允许海上皇宫的存在，海上皇宫影响了海域的功能，那可能就要拆；第二，海域使用权是必须要支付的，不可能是无偿使用，必须要补齐手续。”
王锡锌教授认为，“海上皇宫”不是拆与留这样一个简单的单选题。“拆与不拆都要考虑当事人的过错和执法机关的过错，如果违法事实的发生是双方共同导致的，那就不是简单的拆与不拆的问题，而是要承担各自的法律责任，应该是要考虑不同的情形。”
王锡锌教授表示，如果我们不去考虑复杂的情形，就有可能把这种典型的违反政策的复杂问题过分简单化了，“这样既不可能遏制类似违法行为的发生，也不可能提醒我们的监管部门不及时履职也是要承担责任的。”
兰天律师认为，不能用简单粗暴的方式来对待拆除与不拆除的问题。“我认为，海域的使用要考虑两个问题，一是要和渔村协商好，海域的使用是不是会侵犯其合法利益，另一方面，要考虑是不是可能会造成环境污染，这是公众的利益。”
结合深圳的实际，兰天律师提到，深圳的海域占到60%，旅游、养殖的开发保护应该得到法律规范。目前对“海上皇宫”的一些看法，难免带有仇富的情绪在里面，但是应该经过详细的考察，如果确实有存在的必要，那么应该有一个规范来引导它，监督它，完善它的手续；如果确实应该拆除，那也应该做好各方面的工作，“毕竟投资上亿，不能简单的一拆了事。”

来源：正义网